Analýza činností technického dozoru v praxi – dopravní stavby v ČR

Výkon technického dozoru na veřejných zakázkách řeší a má povinnost zajistit stavebník (investor/​​objednatel), což vyplývá ze stavebního zákona č. 183/2006 Sb [1]. Pokud se zaměříme na veřejného zadavatele, např. Ředitelství silnic a dálnic ČR (ŘSD ČR), tak je výkon technického dozoru (dále také TDI) mimo jiné řešen dle metodického pokynu [2], resp. čl. 2.2 Stavební dozor a jeho provádění, podle nějž by se měly rozlišovat dvě formy dozoru – stálý dozor a občasný dozor.

Toto rozdělení však není zcela vypovídající, neboť vůbec nezahrnuje právní odpovědnost, kterou daná osoba při výkonu technického dozoru přebírá. Soudy v ČR jako subjektivní odpovědnost považují např. soukromoprávní odpovědnost za škodu, kdy se ten, kdo škodu způsobil porušením povinnosti, může vyvinit, pokud prokáže, že nešlo o jednání zaviněné [3].

V případě stavebního zákona je jasně definováno, kdo je technický dozor, přičemž jím pro celou stavbu a po celou dobu jejího trvání zůstává, pokud není prováděcí smlouvou o výkonu TDI stanoven jiný časový a obsahový rámec. Pokud je prováděcí smlouvou stanoven časový rámec v počtu hodin za měsíc, např. 100 h/​​měs., není zcela správně pochopen význam TDI, neboť výkon TDI je prováděn celý kalendářní měsíc v režimu 24/7, tedy nikoliv pouze vymezené dny v týdnu. Na výkon TDI by se jak z pohledu veřejných zadavatelů, tak i z pohledu konzultačních firem mělo nahlížet jako na komplexní a ucelenou službu, kterou vykonává odborně kvalifikovaná osoba, a podle toho by také měla být i oceňována.

Dle metodického pokynu vydaného Ministerstvem dopravy [2] by se forma dozoru měla řídit zpravidla dle předpokládané hodnoty stavebních prací:

Pro ověření postupu uvedeného v metodickém pokynu byla zpracována analýza 70 dopravních staveb veřejného zadavatele ŘSD ČR, které byly v letech 2020 a 2021 buď zahájeny, nebo se v daném čase realizovaly, příp. byla dokončena výběrová řízení jak na stavební práce, tak na služby výkonu TDI [4]. Z této analýzy je možné:

ad A) Ze zjištěných závěrů je zcela patrné, že ŘSD ČR preferovalo obchodní podmínky dle Červené knihy FIDIC, resp. preferovalo volbu měřeného kontraktu včetně povinnosti zadavatele zajistit technickou specifikaci dané stavby včetně zadávací dokumentace. Obchodní podmínky dle Červené knihy FIDIC byly použity v 55 případech ze 70.

Pro využití Zelené knihy FIDIC, tj. pro stavby menšího rozsahu, připadlo z celkového počtu pouze 13 staveb. Při analýze bylo dále zjištěno, že Zelená kniha FIDIC byla použita pro stavby, kde investiční náklady nepřesáhly 100 mil. Kč. Pouze dvě stavby realizované dle Zelené knihy FIDIC měly investiční náklady vyšší než 100 mil. Kč. Je potřeba dodat, že pro dvě stavby, u nichž byly investiční náklady nižší než 100 mil. Kč, byla použita Červená kniha FIDIC. Předpokládané investiční náklady nelze chápat jako ucelený a směrodatný faktor stavby, nicméně je to první faktor, který je sledován a je i zadavateli při výběrovém řízení uváděn.

Jak již bylo uvedeno výše, Červená kniha FIDIC byla nejčastější volbou smluvních podmínek ŘSD ČR v případě staveb s investičními náklady nad 100 mil. Kč. Použití Žluté knihy FIDIC využilo ŘSD ČR pouze pro dvě stavby.

Dále je vhodné konstatovat, že zjištěná finanční hranice 100 mil. Kč je dvojnásobná hodnota, než uvádí metodický pokyn pro stanovení formy výkonu stavebního dozoru – trvalý/​​občasný.

Při provedeném porovnání pro vy­užití smluvních podmínek FIDIC je nutné brát v úvahu, že byly vybrány pouze stavby velkého finančního objemu a dopravního významu. Pokud by se braly v úvahy všechny dopravní stavby, tak by poměr mezi Červenou a Zelenou knihou FIDIC byl výrazně nižší, neboť počet stavebních zakázek menšího rozsahu je v celkovém objemu staveb výrazně vyšší. Provedené porovnání však dokládá, že veřejný zadavatel ŘSD ČR volil obchodní podmínky většinou dle Červené knihy FIDIC, a to mnohdy i v případech, kdy bylo možné použít Žlutou knihu FIDIC. Přehled knih FIDIC je uveden v tabulce.

ad B) Z analyzovaných dat bylo zjištěno, že ŘSD ČR při jmenování správce stavby či stanovení pověřené osoby v zadávací dokumentaci zpravidla volí vlastní zaměstnance. Nejčastěji jsou uváděni ředitelé příslušných Správ a Závodů, příp. vedoucí investičních nebo provozních úseků. Pouze v pěti případech je v zadávací dokumentaci uvedena jako správce stavby externí fyzická osoba či externí právní subjekt. ŘSD ČR má možnost provést výměnu správce stavby dle obchodních podmínek i v průběhu realizace stavby, ale není běžné, že by se tak stalo u všech staveb.

Jmenování správce stavby objednatelem je z pozice obchodních podmínek velmi zásadní krok, neboť právě správce stavby pak objednatele v průběhu stavby zastupuje a jeho činnost je chápána jako činnost objednatele.

Souhrnně lze tedy uvést, že činnost správce stavby si zadavatel ŘSD ČR vykonává vlastními kapacitami na rozdíl od výkonu technického dozoru, který je vykonáván externími konzultačními firmami. Výkon TDI je poté prováděn z pozice asistentů správce stavby (ASS), což obchodní podmínky FIDIC umožňují.

Při volbě osoby správce stavby z řad zaměstnanců objednatele stojí také za úvahu, že správce stavby má být nestranný (neutrální) technický odborník, který dokáže provést spravedlivé určení ve věci možných sporů a nároků mezi zhotovitelem a objednatelem. Aby právě takové spravedlivé určení mohl provést, tak by dle filozofie FIDIC neměl být úzce spjat s žádnou stranou sporu, tj. ani zhotovitelem, ani objednatelem, resp. měla by to být nezávislá fyzická osoba.

ad C) Na 70 dopravních stavbách ŘSD ČR bylo také možné dohledat smluvní vztah týkající se výkonu technického dozoru. U výkonu TDI není předem jasně definována procentuální hodnota odměny z výše stavebních prací, avšak ze smluvních částek za výkon TDI a za stavební činnost je možné vypočíst procentuální poměr, který může sloužit jako orientační ukazatel při oceňování výkonu TDI. Ze zjištěných hodnot lze konstatovat, že pokud je nutné cenu výkonu technického dozoru paušalizovat, tak průměrná hodnota nákladů na výkon TDI činí 3,69 % ze stavebních nákladů. Četnost procentuálního poměru nákladů na výkon TDI vůči nákladům na stavební činnost je znázorněna v grafu na obrázku.

70 dopravních staveb sice není dostatečně velký vzorek dat, ale i přesto na něm lze sledovat skutečnost, že i když výkon technického dozoru lze z finančního hlediska paušalizovat a průměrovat, musí být stále zachován individuální přístup ke každé stavbě jako takové.

Z uvedených dat je také možné sledovat trend, že vyšší investiční stavební náklady stavby nejsou přímo úměrné s oceněním výkonu TDI, resp. neplatí vztah čím dražší stavba, tím je dražší výkon TDI. Naopak je možné dle zjištěných dat sledovat klesající tendenci ocenění výkonu TDI od staveb v hodnotě 700 mil. až 1 mld. Kč.

Tento zjištěný trend lze přisuzovat stavu, že při výkonu TDI a výkonu celého týmu správce stavby již nehraje zásadní rozdíl, jestli je stavba v hodnotě 1 mld. Kč nebo v hodnotě nad 3 mld. Kč. V obou případech jsou tým správce stavby a členové TDI jmenováni a výkon probíhá obdobně. Proměnná je na straně zhotovitele u objemu provedených prací, resp. v určitém objemu dozorovaných a kontrolovaných prací již přestává být právě objem prací pro výkon TDI rozhodující.

Rozsah služeb při výkonu TDI bývá obvykle stanoven a upřesněn v přílohách prováděcí smlouvy. Jsou zde uvedeny jak povinnosti konzultanta, tak také souhrn poskytovaných služeb, příp. bývají uvedeny činnosti, na kterých se má konzultant pouze spolupodílet, tj. technická pomoc [5].

Pro podrobnou analýzu činností TDI bylo provedeno dotazníkové šetření mezi 15 pracovníky vykonávajícími výkon technického dozoru jak v ČR, tak i na Slovensku. Jedná se o anonymní dotazník mezi technickými pracovníky, kteří zastávají různé funkce výkonu TDI a současně působí i na různých stavbách.

Jedním ze záměrů dotazníku bylo ukázat celistvost a rozsah výkonu technického dozoru a dokázat, že se nejedná o striktně definovanou a jasně specifikovatelnou službu. Dotazník obsahoval soupis 28 činností TDI, které by měl řádně kvalifikovaný technický dozor vykonávat. Tento soupis činností také odpovídá rozsahu služeb dle standardizovaných smluvních vztahů.

Osoby vykonávající technický dozor k jednotlivým činnostem doplňovali časový interval podávající informaci, kolik danou činností týdně tráví času, a současně uváděli, jaké nástroje k této činnosti potřebují a používají.

Oslovené osoby pracují při výkonu TDI na různých pozicích. Byli osloveni jak vedoucí vícečlenného týmu správce stavby, tak např. kvalitář, asistent správce stavby pro mostní konstrukce či technický dozor pro stavbu menšího rozsahu, který má na starost celý rozsah výkonu TDI. Toto členění bylo voleno záměrně, neboť se má jednat o souhrnný náhled na pozici TDI.

Ze soupisu činností, které byly uvedeny v dotazníku, je možné provést dílčí kategorizace. Jedna kategorizace je možná s ohledem na způsob výkonu, resp. zda se jedná o:

Lze také provést kategorizaci a členění činnosti TDI dle kategorizace pracovních úkonů [6], tzn. lze definovat, které činnosti jsou:

Další kategorizace úkonů při současném výkonu technického dozoru je možné provést z pohledu budoucího zavedení společného datového prostředí (BIM a CDE). Společné datové prostředí má čtyři hlavní části – 3D model / komunikace / procesy / dokumenty. V případě výkonu technického dozoru lze část 3D model chápat jako kontrolní činnost na stavbě.

Z prvního dělení (dle počtu činností) je zcela patrné, že výkon technického dozoru je z 90 % administrativně kontrolní činností a pouze 10 % úkonů je přímo provázáno s kontrolou na staveništi, resp. činnost TDI je vykonávána zejména v kanceláři a mimo přímý kontakt s reálnou stavební činností.

Z druhého rozdělení vyplývá, že výkon technického dozoru je ve všech svých částech znalostní činnost a současně pouze jednu třetinu je možné definovat jako nerutinní. Zbývající dvě třetiny činností je možné charakterizovat jako rutinní a můžeme je tak považovat za činnosti, které by šlo optimalizovat a řešit efektivněji.

Jako hlavní příčinu rutinní činnosti při výkonu TDI je možné spatřovat v samotné podstatě stavebnictví, resp. každá stavba musí mít stavební deník a na každé stavbě jsou sledovány hlavní aspekty, jako jsou finance a termín dokončení. Na většině staveb probíhají kontrolní dny, jsou řešeny technologické předpisy a je řešena projektová dokumentace. Na všech těchto činnostech se technický dozor spolupodílí. Činnosti spojené s fyzickou kontrolou stavby nelze opomíjet, neboť smyslem výkonu TDI je kontrola skutečně provedených prací ze strany zhotovitele. A právě při samotné realizaci díla je nutné provádět nezávislou a odbornou kontrolu. I když by šlo kontrolu nahrazovat videozáznamy či podrobnou fotodokumentací, tak je nezávislá fyzická kontrola stále nenahraditelná, a to nejen tehdy kdy je normami a předpisy vyžadována, ale i v kteroukoli pracovní dobu zhotovitele.

Poslední možná kategorizace úkonů při výkonu činnosti technického dozoru uvedených v dotazníku je prováděna v rámci čtyř hlavních částí metody BIM. Záměrem této kategorizace je ukázat, že předpokládaný model BIM a CDE vychází z již současných postupů a procesů.

Mohlo by se zdát, že zavedení digitalizace stavebnictví a BIMu bude výkon TDI ovlivňovat zejména ve způsobu komunikace, práce s dokumenty a vzájemné interakci mezi subjekty (procesy). Avšak z tohoto pohledu lze naopak konstatovat, že aplikace výkresových modelů ve 3D formátu výkon TDI nijak zásadně neovlivní.

V rámci dotazníkového šetření bylo sledováno časové hledisko jednotlivých úkonů TDI. Při zachování předchozí kategorizace činností lze dospět k následujícím závěrům:

Výkon technického dozoru je prováděn na základě smluvního vztahu mezi poskytovatelem služby dozoru a jejím objednatelem, přičemž rozsah činností musí být stanoven a upřesněn dle požadavků objednatele. Dílčí kategorizace výkonu TDI umožnila pomocí dotazníkového šetření analýzu jednotlivých činností a vedla ke zjištění, které z činností lze optimalizovat a zefektivnit a které nikoliv.

Nelze očekávat, že se se zavedením modelu BIM charakter náplně výkonu technického dozoru zásadně změní. Výkon TDI bude obdobný, nicméně bude umožněno využít jiné nástroje pro plnění těchto činností. Zavedením metody BIM se možná doplní činnost správce stavby o novou pozici správce informací, která bude zajišťovat funkcionalitu BIM z pohledu technického dozoru, ale podstata výkonu TDI, tj. kontrolní činnost jak fyzická přímo na stavbě, tak kontrolně administrativní, zůstane nezměněna.

Na výkon technického dozoru by se mělo nahlížet jako na komplexní službu jak po obsahové stránce, tak při jejím oceňování.